O tema dos poderes administrativos essencialmente se relaciona à análise das prerrogativas de que dispõem os agentes públicos para o exercício do poder do Estado e a consecução dos seus fins sociais.
Trata-se, portanto, de uma das formas da exteriorização daquele que talvez seja o mais famoso princípio do direito administrativo: o da supremacia do interesse público sobre o particular.
Decorre desse princípio que, existindo conflito entre o interesse público e o interesse particular, deverá prevalecer o primeiro, tutelado pelo Estado, respeitados, entretanto, os direitos e garantias individuais expressos na Constituição, ou delas decorrentes.
Os poderes da administração pública, neste contexto, podem ser conceituados como uma prerrogativa especial de Direito Público e instrumento dado aos agentes públicos para o exercício de suas atividades legalmente estabelecidas, tudo no interesse da coletividade.
São sempre irrenunciáveis, ou seja, devem ser obrigatoriamente exercidos por seus titulares.
Em se tratando de prerrogativas que incidem sobre a propriedade e liberdade individuais, o exercício do poder administrativo não deve ultrapassar certos limites definidos em lei, sob pena de abuso de poder, seja por excesso, seja por desvio de finalidade.
Há o excesso de poder pela administração pública quando o agente público, embora detentor legal da competência para a realização de determinado ato, age desbordando os limites de sua competência, invadindo área para a qual não possui competência.
Já o desvio de finalidade ocorre quando o agente público realiza ato desvirtuando os fins que a norma legal almeja. Por exemplo: quando uma autoridade pública decreta a desapropriação de um terreno alegando utilidade pública, mas visando, na realidade, satisfazer interesse pessoal próprio.
Pode-se dizer que os Poderes Administrativos são o gênero dentro do qual há as seguintes espécies: (i) PODER VINCULADO; (ii) PODER DISCRICIONÁRIO; (iii) PODER DISCIPLINAR; (iv) PODER NORMATIVO; e (v) PODER DE POLÍCIA.
O PODER VINCULADO decorre das situações em que a lei de forma exauriente determina que o agente público deve necessariamente intervir de determinada forma, sem margem para discricionariedade. Decorre da descrição exauriente no próprio texto legal que não deixa margem para o agente público agir de forma diversa do que prescrito em lei.
O exemplo mais conhecido é o da concessão de licença. Quando forem cumpridos todos os requisitos legais para a sua concessão, não pode o administrador público negar a entrega da licença, razão pela qual está inteiramente vinculado à norma jurídica. A licença, em outras palavras, não “cria” um direito. O direito à licença é pré-existente, mas inexequível enquanto Administração não constatar os requisitos previamente previstos na lei. Havendo a observância dos requisitos pelo particular, a entrega da licença é obrigatória, ou seja, é um ato vinculado.
Já o PODER DISCRICIONÁRIO decorre de autorização legal para que o agente público tenha certa margem de atuação para estabelecer o motivo e o objeto do ato administrativo. Não é possível ao legislador prever todas as situações fáticas que ensejarão a atuação da administração, sendo por isso autorizado pela própria lei a possibilidade do exercício de um poder discricionário, observado sempre o juízo de conveniência, oportunidade, legalidade e proporcionalidade. O exemplo mais conhecido é a concessão de autorização, quando o administrado de forma precária se vê autorizado a exercer determinado Direito que pode a qualquer momento ser revogado, caso seja conveniente e oportuno ao Estado.
Discricionariedade não se confunde com arbitrariedade. A liberdade dada pelo poder discricionário não autoriza o gestor público agir de forma contrária ou divergente à finalidade da lei e ao interesse público.
O PODER HIERÁRQUICO está relacionado à estruturação dos trabalhos da administração pública. Envolve a distribuição e escalonamento dos órgãos, funções e agentes do Estado. Seus objetivos são o de ordenar, coordenar e controlar as atividades da administração. Servem ainda para corrigir erros através de atividade revisora dos superiores por atos de seus subordinados.
O PODER DISCIPLINAR é aquele que permite a aplicação de sanção ao agente público ou a todo aquele que esteja vinculado à administração pública por relações de qualquer natureza. Trata-se da faculdade de punir internamente as infrações funcionais de servidores e qualquer outra pessoa de alguma forma relacionada a administrador público. A aplicação da penalidade pode se dar não só para um servidor concursado, mas, por exemplo, para particulares que tenham alguma relação com o Estado. É com base no poder disciplinar que uma escola pública pode punir com suspensão ou até expulsão um aluno com conduta inadequada.
O PODER NORMATIVO autoriza a Administração Pública editar normas que explicam, complementam ou facilitam a execução da lei. A norma editada pela administração pública serve para a fiel execução da lei, não podendo ser contra legen ou ultra legen. Não podem essas normas administrativas instituírem direitos e obrigações não previamente determinadas em lei em sentido formal.
Hoje, fala-se igualmente em princípio da juridicidade. Além de o administrador público estar adstrito ao que diz a lei, deve igualmente observar com obrigatoriedade os princípios contidos no ordenamento jurídico. A edição de um ato normativo, mesmo para regulamentação de lei em sentido estrito, sem observância dos princípios da impessoalidade, moralidade ou eficiência, não deve ser admitida.
Por fim, o PODER DE POLÍCIA consiste na atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos, tudo nos exatos termos do artigo 78 do CNT.
Basicamente, por meio do poder de polícia, a administração limita ou disciplina a ação, o direito ou a utilização de bens em caráter individual em prol do interesse coletivo. Por meio do poder de polícia, o Estado estabelece restrições ao exercício de determinadas atividades ou direitos como a imposição pelo Município de obrigação de construir ou derrubar muros caso haja dificuldade do trânsito em pessoas. Em se tratando de uma limitação de direito individual para a consecução do interesse coletivo, trata-se, novamente, de uma expressão direta da supremacia do interesse público sobre o particular.
O poder de polícia pode ser delegado a particulares?
A jurisprudência tradicionalmente disse não a essa pergunta. Contudo, mais recentemente, o STJ adotou o posicionamento pela possibilidade parcial do exercício do poder de polícia por particulares, no caso, aplicação de multas de trânsito por sociedade de economia mista. (RESP 817.534/MG).
Para a Corte, seria possível a delegação quanto aos atos de consentimento e fiscalização, não sendo possível o Estado delegar ao particular os poderes de editar normas e de aplicar sanções.
E, ainda, a delegação do Poder de Polícia só pode ser feita para pessoas que integrem de alguma forma a Administração Pública, como é o caso das empresas estatais.
| DELEGAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA | |
| Necessariamente por pessoa jurídica que integre a administração pública, incluindo empresas estatais | Somente é possível a delegação dos atos relativos ao consentimento e à fiscalização. Em consequência, os atos relativos à legislação e aplicação de sanção são indelegáveis e permanecem na competência das pessoas jurídicas de direto público. |
BIBLIOGRAFIA
DAMAZIO, Wagner. “Poderes Administrativos”. 2020.
Quadro: “Estudo Para Frei Caneca” – Antônio Parreiras
